Юридический анализ и практическое применение

В системе правового регулирования обеспечения безопасности на объектах использования атомной энергии особое место занимает Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 июля 2020 года № 749н «Об утверждении требований к проведению медицинских осмотров и психофизиологических обследований работников объектов использования атомной энергии, порядка их проведения, перечня медицинских противопоказаний для выдачи разрешения на выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии и перечня должностей работников объектов использования атомной энергии, на которые распространяются данные противопоказания, а также формы медицинского заключения о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний для выдачи разрешения на выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии».

Настоящий документ, зарегистрированный Министерством юстиции Российской Федерации 11 сентября 2020 года (регистрационный номер 59782) и вступивший в законную силу с 1 января 2021 года, устанавливает обязательные для исполнения требования к проведению психофизиологических обследований работников атомной отрасли.  Вопреки распространенному заблуждению, Приказ № 749н не является самостоятельным актом, легализующим применение полиграфа как такового, а представляет собой специализированный ведомственный нормативный правовой акт, действующий в строго определенной сфере — при допуске к работам на объектах использования атомной энергии.

Настоящая статья представляет собой всесторонний юридический анализ правового статуса, процедуры и правовых последствий проверки на полиграфе применительно к требованиям Приказа № 749н.

Глава 1.  Юридическая природа и место Приказа № 749н в иерархии нормативных правовых актов

1. 1. Статус и юридическая сила документа

Приказ № 749н издан Министерством здравоохранения Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными подпунктом 5. 2. 110 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г.  № 608.  Правовым основанием для издания данного акта послужила статья 27 Федерального закона от 21 ноября 1995 г.  № 170- ФЗ «Об использовании атомной энергии», которая устанавливает обязательность медицинских осмотров и психофизиологических обследований для работников атомной отрасли.

Приказ зарегистрирован в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации 11 сентября 2020 года, что придает ему статус нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, обязательного для исполнения на всей территории Российской Федерации.  Документ вступил в силу с 1 января 2021 года.

1. 2. Юридическая структура Приказа № 749н

Приказ № 749н имеет сложную структуру, включающую непосредственно текст приказа и пять приложений, каждое из которых имеет самостоятельное нормативное значение:

1. Приложение № 1— «Требования к проведению медицинских осмотров и психофизиологических обследований работников объектов использования атомной энергии» — устанавливает общие правила, организационные основы и процедурные требования к проведению психофизиологических обследований.
2. Приложение № 2— «Порядок проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров работников объектов использования атомной энергии, а также психофизиологических обследований указанных работников» — регламентирует последовательность действий при организации и проведении обследований.
3. Приложение № 3— «Перечень медицинских противопоказаний для выдачи разрешения на выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии» — содержит исчерпывающий перечень заболеваний и состояний, исключающих возможность допуска к работам.
4. Приложение № 4— «Перечень должностей работников объектов использования атомной энергии, на которые распространяются медицинские противопоказания» — определяет круг лиц, подлежащих обязательному психофизиологическому обследованию.
5. Приложение № 5— «Форма медицинского заключения о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний для выдачи разрешения на выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии» — устанавливает единую форму итогового документа, имеющего юридическое значение.
6. 3. Область действия Приказа № 749н

Сфера действия Приказа № 749н ограничена лицами, указанными в пункте 1 Приложения № 1, а именно:  «работники объектов использования атомной энергии, перечень должностей которых предусмотрен приложением № 4 к настоящему Приказу, и лица, претендующие на замещение указанных должностей».

Данное ограничение имеет принципиальное юридическое значение:  Приказ № 749н не распространяется на иные категории работников и не может служить правовым основанием для проведения психофизиологических обследований (проверок на полиграфе) в иных сферах деятельности.  Как обоснованно отмечается в правовой доктрине, медкомиссию по 749н должны пройти только работники, получающие разрешения Ростехнадзора, а не все работники атомной отрасли.

Глава 2.  Правовой статус полиграфа в системе Приказа № 749н

2. 1. Понятие психофизиологического обследования

Приказ № 749н не использует термин «полиграф», оперируя понятием «психофизиологическое обследование».  Однако анализ нормативного содержания позволяет сделать вывод, что психофизиологическое обследование представляет собой комплекс диагностических мероприятий, которые могут (но не обязаны) включать в себя применение аппаратно- программных комплексов, в том числе полиграфа.

Исходя из пункта 2 статьи 27 Федерального закона № 170- ФЗ, основным критерием является не применяемый метод исследования, а цель проведения такого обследования — снижение вероятности аварий, связанных с отклонениями в состоянии здоровья работников.

2. 2. Место полиграфа в структуре психофизиологического обследования

При действующем правовом регулировании полиграф не является самостоятельным инструментом, а рассматривается как один из возможных методов психофизиологической диагностики в рамках комплексного обследования.  Исходя из системного толкования Приказа № 749н, психофизиологическое обследование обязательно включает в себя:

• оценку профессионально важных личностных качеств работника;
• диагностику психофизиологических противопоказаний;
• анализ соответствия индивидуально- личностных качеств требованиям должности.

Полиграф может применяться как вспомогательный метод для верификации полученных данных, однако его использование должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к психофизиологическим исследованиям, в том числе принципам законности, добровольности и научной обоснованности.

2. 3. Отличие от иных нормативных актов

Важно разграничивать Приказ № 749н и иные нормативные правовые акты, регулирующие применение полиграфа:

• Приказ № 749н действует исключительно в сфере атомной энергетики и имеет целью обеспечение ядерной и радиационной безопасности;
• Иные ведомственные акты (например, регламентирующие применение полиграфа в МВД России, ФСБ России или иных силовых структурах) имеют самостоятельную правовую основу и не тождественны Приказу № 749н.

Как следует из правоприменительной практики, применение полиграфа в иных сферах осуществляется на основании иных нормативных правовых актов либо в рамках добровольного согласия сторон.

Глава 3.  Организационно- правовые требования к проведению психофизиологического обследования

3. 1. Требования к месту проведения и субъектам обследования

Пункт 4 Приложения № 1 к Приказу № 749н устанавливает императивное требование:  психофизиологические обследования проводятся в лабораториях обеспечения профессиональной надежности персонала (ЛПФО), создаваемых на объектах использования атомной энергии.  Данное требование носит принципиальный характер:  проведение психофизиологического обследования в иных организациях, не созданных в установленном порядке на объекте использования атомной энергии, не соответствует требованиям Приказа № 749н и влечет признание результатов такого обследования юридически ничтожными.

Пункт 6 Приложения № 1 возлагает обязанность по организации проведения медицинских осмотров и психофизиологических обследований работников на работодателя.  Данная норма имеет важное правовое значение:  именно работодатель несет административную и иную ответственность за неисполнение требований Приказа № 749н.

3. 2. Квалификационные требования к специалистам ЛПФО

Приложение № 1 к Приказу № 749н устанавливает строгие квалификационные требования к персоналу ЛПФО:

1. Заведующий (начальник) ЛПФО— назначается специалист, соответствующий одному из следующих требований:
   • наличие высшего образования — специалитета по специальности «клиническая психология»;
   • высшего образования — специалитета по специальности «психология служебной деятельности» и дополнительного профессионального образования по программам профессиональной переподготовки по специальности «клиническая психология»;
   • высшего образования — бакалавриата и магистратуры по направлению «психология» и дополнительного профессионального образования — программ профессиональной переподготовки по специальности «клиническая психология»;
   • соответствие квалификационным требованиям по специальности «профпатология».
2. Медицинский психолог— назначается специалист, имеющий:
   • высшее образование — специалитет по специальности «клиническая психология»;
   • либо иное высшее психологическое образование со специализацией «клиническая психология» (для лиц, получивших высшее образование до 2004 года).
3. Медицинская сестра— назначается специалист со средним медицинским образованием.

Приведенные квалификационные требования имеют значение для оценки законности действий ЛПФО и допустимости использования их заключений в качестве основания для выдачи разрешения на право ведения работ.

3. 3. Требования к продолжительности обследования

Пункт 9 Приложения № 1 устанавливает императивное требование:  продолжительность психофизиологического обследования не может превышать трех часов.  Данное требование имеет важное правовое значение, поскольку его нарушение может служить основанием для признания результатов обследования недействительными.

Глава 4.  Виды и периодичность психофизиологических обследований

4. 1. Классификация видов обследований

Пункт 8 Приложения № 1 к Приказу № 749н устанавливает четыре вида психофизиологических обследований:

Данная классификация имеет принципиальное значение для правоприменительной практики, поскольку определяет объем и периодичность обязательных обследований для различных категорий работников.

4. 2. Внеочередное психофизиологическое обследование

Пункт 10 Приложения № 1 устанавливает исчерпывающий перечень оснований для направления на внеочередное психофизиологическое обследование:

1. Медицинская рекомендациямедицинской организации, проводившей периодический медицинский осмотр, указанная в заключительном акте, медицинском заключении или ином документе медицинской организации.
2. Перерыв в трудовой деятельности более 70 календарных дней.

Данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.  Работодатель не вправе направлять работника на внеочередное психофизиологическое обследование по иным основаниям, не предусмотренным Приказом № 749н.

4. 3. Основания для направления на обследование при поступлении на работу

При поступлении на работу психофизиологическое обследование проводится на основании направления, подписанного работодателем (уполномоченным представителем работодателя) с указанием должности, фамилии, инициалов, и выданного лицу, поступающему на работу.  Направление выдается под подпись, а работодатель организует учет выданных направлений.

Глава 5.  Медицинские противопоказания как правовое основание для отказа в допуске к работе

5. 1. Юридическая природа перечня противопоказаний

Приложение № 3 к Приказу № 749н содержит перечень медицинских противопоказаний для выдачи разрешения на выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии.  Данный перечень имеет императивный характер:  наличие у работника (кандидата) заболевания, включенного в указанный перечень, является безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии.

5. 2. Категории противопоказаний, выявляемые при психофизиологическом обследовании

Наибольшее значение для психофизиологического обследования имеют следующие категории противопоказаний:

1. Психические расстройства и расстройства поведения, требующие диспансерного наблюдения (коды МКБ- 10: F00 —  F16, F18 —  F34, F40 —  F42, F60)

Данная категория имеет особое значение, поскольку именно она наиболее тесно связана с предметом психофизиологического обследования.  Как указано в Примечании к пункту 6 Приложения № 3, «после прекращения диспансерного наблюдения в связи со стойкой ремиссией или выздоровлением решение о профессиональной пригодности принимается врачебной психиатрической комиссией».  Данное положение указывает на возможность (при определенных условиях) допуска к работе после прохождения лечения.

2. Расстройства, связанные с употреблением психоактивных веществ (коды МКБ- 10: F10 —  F19)

Указанная категория противопоказаний включает алкоголизм, наркоманию, токсикоманию и является безусловным основанием для отказа в допуске к работе.  Химико- токсикологические исследования наличия в организме наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов проводятся в рамках медицинских осмотров.

3. Болезни нервной системы со стойкими выраженными нарушениями функций (коды МКБ- 10: G00 —  G12, G20 —  G25, G30 —  G31, G35 —  G37, G50 —  G58, G70 —  G73, G90, G92, G93).

Данная категория также может быть выявлена в ходе комплексного психофизиологического обследования, включающего неврологический осмотр.

4. Эпизодические и пароксизмальные расстройства, сопровождавшиеся судорогами и/или прикусыванием языка и/или недержанием мочи (коды МКБ- 10: G40 —  G47).

Указанная категория включает эпилепсию и иные судорожные состояния, являющиеся прямыми противопоказаниями к работам в области использования атомной энергии.

5. 3. Иные категории противопоказаний

Помимо указанных, Приложение № 3 содержит иные категории заболеваний, не связанные напрямую с психической сферой, но требующие учета при комплексном обследовании:  заболевания сердечно- сосудистой системы, органов дыхания, органов зрения и иные.

Глава 6.  Правовые последствия проведения психофизиологического обследования

6. 1. Юридическое значение результатов

Результаты психофизиологического обследования оформляются в виде медицинского заключения, форма которого утверждена Приложением № 5 к Приказу № 749н.  Данное заключение является основанием для:

1. Выдачи разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии (при отсутствии противопоказаний);
2. Отказа в выдаче указанного разрешения (при наличии противопоказаний);
3. Отстранения работника от выполнения работ (при выявлении противопоказаний в ходе периодического обследования).
4. 2. Документирование результатов

Пункт 49 Приложения № 1 устанавливает требование о регистрации результатов психофизиологического обследования в журнале регистрации результатов.  Журнал ведется на бумажном носителе, страницы которого должны быть прошнурованы, пронумерованы, скреплены печатью организации, или в электронном виде с учетом требований законодательства Российской Федерации о персональных данных.

Данное требование имеет важное правовое значение, поскольку обеспечивает сохранность и юридическую достоверность результатов обследования.

6. 3. Ответственность работодателя

Пункт 6 Приложения № 1 устанавливает, что обязанность по организации проведения медицинских осмотров и психофизиологических обследований работников возлагается на работодателя.  Нарушение данной обязанности влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также может служить основанием для приостановления деятельности организации или аннулирования лицензии на право эксплуатации объектов использования атомной энергии.

Глава 7.  Соотношение Приказа № 749н с иными нормативными правовыми актами

7. 1. Соотношение с Федеральным законом № 170- ФЗ

Приказ № 749н издан во исполнение статьи 27 Федерального закона № 170- ФЗ «Об использовании атомной энергии» и не может противоречить указанному Федеральному закону.  В случае обнаружения противоречий между Приказом № 749н и Федеральным законом № 170- ФЗ применению подлежат положения Федерального закона.

7. 2. Соотношение с Приказом ФМБА России № 109 от 21. 05. 2018

Взаимодействие медицинских организаций ФМБА России с организациями Госкорпорации «Росатом» по вопросам психофизиологических обследований осуществляется в соответствии с Приказом ФМБА России № 109.  Данный документ не противоречит, а дополняет Приказ № 749н, определяя порядок взаимодействия при проведении ПФО.

7. 3. Соотношение с Приказом Минздрава № 29н от 28. 01. 2021 (Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников)

Приказ № 29н устанавливает общий порядок проведения медицинских осмотров для всех категорий работников, в то время как Приказ № 749н регулирует специальные требования для работников атомной отрасли.  В части, касающейся психофизиологических обследований, приоритет имеют положения Приказа № 749н как специального нормативного правового акта.

Глава 8.  Судебная практика и правоприменительные аспекты

8. 1. Судебная практика по вопросам правомерности проведения психофизиологических обследований

Судебная практика по вопросам применения Приказа № 749н находится в стадии формирования.  Однако уже можно выделить следующие правовые позиции:

1. Психофизиологическое обследование, проведенное в соответствии с требованиями Приказа № 749н, является законным и не нарушает прав работника (кандидата).
2. Отказ от прохождения психофизиологического обследования при наличии законных оснований для его проведения влечет правомерный отказ в допуске к работе.
3. Результаты психофизиологического обследования, проведенного с нарушением требований Приказа № 749н (в частности, вне ЛПФО или с нарушением квалификационных требований к персоналу), не могут служить основанием для принятия кадровых решений.
4. 2. Стоимостные аспекты правоприменения

Согласно данным правоприменительной практики, стоимость психофизиологического обследования варьируется в зависимости от региона и конкретной медицинской организации.  Стоимость одного ПФО составляет от 5 000 до 7 000 рублей.  При этом, как обоснованно отмечается в профессиональной среде, стоимость одного ПФО может в 5 раз превышать стоимость стандартного медицинского осмотра.

Данные обстоятельства имеют правовое значение при рассмотрении споров, связанных с возмещением расходов на проведение психофизиологических обследований (ст.  213 Трудового кодекса РФ).

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы:

1. Сфера действия ограничена: Приказ № 749н действует исключительно в отношении работников объектов использования атомной энергии, перечень должностей которых утвержден Приложением № 4 к данному Приказу, и не распространяется на иные категории работников.  Медкомиссию по 749н должны пройти только работники, получающие разрешения Ростехнадзора.
2. Императивные требования к месту проведения: Психофизиологические обследования проводятся только в лабораториях обеспечения профессиональной надежности персонала (ЛПФО), создаваемых на объектах использования атомной энергии.  Проведение обследования вне ЛПФО влечет признание его результатов юридически ничтожными.
3. Строгие квалификационные требования: К персоналу ЛПФО предъявляются жесткие квалификационные требования (высшее образование по специальности «клиническая психология» или «профпатология» для заведующего ЛПФО, высшее образование по специальности «клиническая психология» для медицинского психолога).
4. Перечень противопоказаний является императивным: Наличие заболевания, включенного в перечень медицинских противопоказаний (Приложение № 3), является безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на право ведения работ.
5. Юридическая значимость результатов: Заключение по результатам психофизиологического обследования, оформленное в соответствии с Приложением № 5 к Приказу № 749н, является юридически значимым документом, служащим основанием для выдачи либо отказа в выдаче разрешения на право ведения работ.
6. Ответственность работодателя: Обязанность по организации проведения психофизиологических обследований возлагается на работодателя, неисполнение которой влечет административную ответственность и может служить основанием для приостановления деятельности организации.
7. Разграничение нормативных актов: Приказ № 749н не является универсальным актом, легализующим применение полиграфа в целом, а действует в строго определенной сфере — при допуске к работам на объектах использования атомной энергии.  Применение полиграфа в иных сферах осуществляется на основании иных нормативных правовых актов либо в рамках добровольного согласия сторон.

По вопросам организации психофизиологического обследования в рамках Приказа № 749н обращайтесь в Федерацию судебных экспертов.

👉 https: //sud- expertiza. ru/psihofiziologicheskoe- obsledovanie/