В системе правового регулирования государственных и муниципальных закупок, регламентируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», институт экспертизы занимает центральное место в механизме обеспечения законности, эффективности и результативности использования бюджетных средств. Экспертиза контрактов заключенных по 44-ФЗ представляет собой сложный многоаспектный правовой институт, направленный на установление факта надлежащего исполнения поставщиком обязательств, проверку соответствия объемов и стоимости фактически выполненных работ условиям контракта, а также выявление возможных недостатков и дефектов. От качества организации экспертных мероприятий при приемке работ зависит не только своевременная оплата выполненных работ, но и дальнейшая безопасная эксплуатация объектов, эффективность использования бюджетных средств и защита от претензий контролирующих органов. Настоящая статья, подготовленная Союзом «Федерацией судебных экспертов», представляет собой всесторонний юридический анализ правового регулирования экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ.

⚖️Правовая природа и нормативное регулирование экспертизы исполнения контракта

Для глубокого понимания правовой сущности экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ необходимо обратиться к системному толкованию положений статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ. Часть 3 указанной статьи устанавливает императивную обязанность заказчика провести экспертизу для проверки предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта. Законодатель определяет исполнение контракта как комплекс мер, реализуемых после его заключения и направленных на достижение целей закупки, в который в обязательном порядке включаются приемка поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, а также проведение экспертизы.

Принципиальное значение имеет тот факт, что обязанность проведения экспертизы не зависит от того, предусмотрена ли эта процедура условиями самого контракта. Даже если в контракте изначально не было указано условие о проведении экспертизы, заказчик обязан ее провести в силу прямого требования закона. В таком случае заказчик должен самостоятельно организовать внутреннюю экспертизу силами своих специалистов. Внешняя экспертиза проводится только в случаях, прямо указанных в контракте, либо когда ее проведение является обязательным в соответствии с законодательством.

В юридической науке отмечается, что Закон № 44-ФЗ не содержит легального определения понятия «экспертиза», что порождает определенные сложности в правоприменительной практике. Вместе с тем, исходя из системного анализа законодательства, под экспертизой контрактов заключенных по 44-ФЗ следует понимать осуществляемое заказчиком самостоятельно или с привлечением специалистов исследование результатов исполнения контракта, проводимое с использованием специальных познаний в целях установления их соответствия условиям контракта, технического задания, проектной документации и требованиям нормативно-технических документов.

📋Обязательные случаи проведения экспертизы и исключения из правил

При организации экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ заказчик должен четко разграничивать ситуации, когда допустимо ограничиться внутренней проверкой, и случаи, требующие обязательного привлечения сторонних специалистов. Часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что заказчик обязан привлекать экспертов или экспертные организации к проведению экспертизы в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика.

Из данного правила установлены многочисленные исключения, перечисленные в пунктах 1-9, 14, 15, 17-23, 24 (только при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд), 25, 25.1, 25.2, 25.3, 26, 28-30, 32, 33, 36, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47-48, 50-54 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Также обязательное привлечение внешних экспертов не требуется, если предметом закупки являются услуги экспертов или экспертных организаций, либо если результатом выполненной работы является проектная документация и результаты инженерных изысканий, уже прошедшие государственную или негосударственную экспертизу.

Правительство Российской Федерации вправе определять иные случаи обязательного проведения экспертизы с привлечением внешних экспертов. В остальных случаях решение о самостоятельном проведении экспертизы либо привлечении внешних специалистов заказчик принимает самостоятельно, исходя из сложности объекта закупки, наличия необходимых компетенций у штатных сотрудников и оценки рисков.

🔍Организационно-правовые формы проведения экспертизы

Законодатель предусматривает две принципиально различные организационно-правовые формы экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ: проведение экспертизы собственными силами заказчика (внутренняя экспертиза) и привлечение экспертов или экспертных организаций на основании отдельного контракта (внешняя экспертиза).

При проведении экспертизы собственными силами заказчик организует экспертные мероприятия путем создания экспертной комиссии из числа штатных сотрудников, обладающих необходимой квалификацией для оценки качества и объема представленных к приемке товаров, работ или услуг. Правовым основанием для создания комиссии служит приказ руководителя организации, в котором определяются персональный состав комиссии, ее функциональные обязанности, сроки проведения экспертизы и порядок оформления результатов.

Количество специалистов в экспертной комиссии должно составлять не менее трех-пяти человек, что позволяет обеспечить коллегиальность принимаемых решений. В состав комиссии целесообразно включать представителей различных подразделений: технических специалистов, обладающих необходимой квалификацией, представителей контрактной службы, юридического отдела, бухгалтерии. Важно, чтобы члены комиссии обладали необходимой компетенцией для оценки соответствия выполненных работ условиям контракта и требованиям нормативно-технических документов.

При привлечении внешних экспертов заказчик заключает отдельный контракт на проведение экспертизы в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, что предполагает проведение конкурентных процедур отбора исполнителя, если только не имеется оснований для заключения контракта с единственным поставщиком.

⚙️Правовой статус экспертов и требования к экспертной деятельности

Качество экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ напрямую зависит от квалификации привлекаемых специалистов. Статья 41 Закона № 44-ФЗ устанавливает требования к экспертам и экспертным организациям, ключевым из которых является обладание специальными познаниями, опытом и квалификацией в соответствующей области.

Законодательство устанавливает категории лиц, которые не могут быть допущены к проведению экспертизы:

• Физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика либо поставщика
• Физические лица, имеющие имущественные интересы в заключении контракта, в отношении которого проводится экспертиза
• Физические лица, являющиеся близкими родственниками с руководителем заказчика, членами комиссии по осуществлению закупок, руководителем контрактной службы, должностными лицами или работниками поставщика
• Юридические лица, в которых заказчик или поставщик имеет право распоряжаться более чем двадцатью процентами общего количества голосов

Эксперт или представитель экспертной организации обязаны перед началом проведения экспертизы письменно уведомить заказчика и поставщика о допустимости своего участия и об отсутствии оснований для недопуска к ее проведению. Данное требование направлено на обеспечение независимости и объективности экспертного заключения.

Важно отметить, что экспертная деятельность в соответствии с российским законодательством не подлежит лицензированию. От эксперта также не требуется наличие членства в саморегулируемой организации или экспертной организации, сертификата, аккредитации. Таким образом, экспертом может быть любое физическое лицо, которое обладает специальными познаниями в определенной сфере, опытом и квалификацией, достаточной для проведения экспертизы.

Вместе с тем, если для проведения экспертизы необходимы осуществление исследований, испытаний, выполнение работ, оказание услуг, и в отношении лиц, их осуществляющих, в соответствии с законодательством установлены обязательные требования (обязательная аккредитация, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях), отбор экспертов для проведения такой экспертизы должен осуществляться из числа лиц, соответствующих указанным требованиям.

📝Документальное оформление результатов экспертизы

Надлежащее документальное оформление результатов экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ имеет ключевое значение для подтверждения законности приемочных процедур и защиты интересов заказчика. В соответствии с разъяснениями Министерства финансов Российской Федерации, при проведении экспертизы силами заказчика документом, подтверждающим ее проведение, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара, работы или услуги.

При проведении внутренней экспертизы результаты проверки могут быть отражены непосредственно в документе о приемке, либо оформлены отдельным актом экспертизы или заключением экспертной комиссии. Выбор конкретной формы документального оформления зависит от сложности объекта закупки, наличия замечаний и внутренних регламентов заказчика.

При привлечении внешних экспертов результаты экспертизы оформляются письменным заключением, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации и должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации. За предоставление недостоверных результатов экспертизы, экспертного заключения или заведомо ложного экспертного заключения, за невыполнение экспертом, экспертной организацией требования об уведомлении о допустимости участия, эксперт несет ответственность в соответствии с законодательством.

Экспертное заключение по результатам экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ должно содержать:

• Основания для проведения экспертизы (реквизиты контракта, технического задания, распорядительного документа)
• Сведения об эксперте или экспертной организации (образование, специальность, стаж работы, квалификация)
• Перечень документов и материалов, предоставленных для исследования
• Описание проведенных исследований с указанием применявшихся методов и оборудования
• Результаты исследований, включая выявленные несоответствия, дефекты и недостатки
• Выводы по поставленным вопросам с указанием, соответствуют ли выполненные работы условиям контракта
• Рекомендации по устранению выявленных недостатков (при наличии)

Важно отметить, что в реестр контрактов подлежат направлению только заключения, оформленные по результатам экспертизы, которая проведена с привлечением внешнего эксперта или экспертной организации. Правило о направлении в реестр распространяется исключительно на результаты внешней экспертизы. Эта информация направляется в реестр контрактов заказчиком не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днем исполнения контракта.

⚡Ответственность за нарушения при проведении экспертизы

Понимание правовых последствий нарушений при экспертизе контрактов заключенных по 44-ФЗ имеет важное значение для должностных лиц заказчика и привлекаемых экспертов. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение порядка приемки и проведения экспертизы.

Часть 5 статьи 7.30.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за не привлечение экспертов, экспертных организаций для экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта, когда должны были привлечь, в виде штрафа от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Часть 9 статьи 7.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за не составление документов о приемке либо не направление мотивированного отказа от подписания таких документов в виде штрафа в размере двадцати тысяч рублей.

Часть 10 статьи 7.32 КоАП РФ устанавливает ответственность за приемку товара, работы или услуги в случае их несоответствия условиям контракта, если это привело к дополнительному расходованию бюджетных средств, в виде штрафа от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Что касается экспертов, то за дачу заведомо ложного экспертного заключения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусмотрена специальная уголовная ответственность по статье 200.6 Уголовного кодекса Российской Федерации. Данная норма была введена Федеральным законом от 27 декабря 2018 года и устанавливает ответственность за заведомо ложное экспертное заключение, если это деяние повлекло причинение крупного ущерба. Крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает два миллиона двести пятьдесят тысяч рублей.

Административная ответственность для экспертов предусмотрена статьей 7.32.6 КоАП РФ и наступает в виде штрафа от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей для физических лиц и от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей для юридических лиц, с возможным дисквалификацией на срок от шести месяцев до одного года.

🔧Особенности экспертизы по отдельным видам контрактов

Правовое регулирование экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ имеет определенные особенности в зависимости от предмета контракта. Особого внимания заслуживают контракты на подготовку проектной документации и выполнение инженерных изысканий, а также контракты на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

В соответствии с разъяснениями Министерства финансов России, приемка и оплата выполненных работ по контрактам на подготовку проектной документации и инженерных изысканий возможны только после получения положительного заключения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, если такая экспертиза обязательна в соответствии с законодательством. Отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации не влечет возникновение у заказчика обязанности по оплате работ, а не прошедшая государственную экспертизу проектная документация не может свидетельствовать о достижении предусмотренного контрактом результата работ.

При осуществлении закупок услуг государственной экспертизы заказчики должны применять конкурентные способы определения поставщиков, как это предусмотрено частью 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ. Закупка у единственного поставщика допускается только в случаях, установленных частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, например, если работы могут выполнять только определенные государственные организации, что должно быть подтверждено соответствующими нормативными актами.

В отношении контрактов на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства также действуют особые правила. В случае принятия Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией решения об изменении (увеличении) цены контракта, составляющей сто миллионов рублей и более, заключенного до 31 декабря 2022 года, проводится повторная государственная экспертиза проектной документации в части проверки достоверности определения сметной стоимости с выдачей соответствующего заключения.

📋Практические рекомендации по организации экспертизы

Обобщение правоприменительной практики позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций по организации экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ.

При формировании экспертной комиссии необходимо обеспечивать включение в ее состав специалистов, обладающих необходимой квалификацией и опытом в соответствующей области. Если в штате отсутствуют профильные специалисты либо объект закупки отличается технической сложностью или высокой стоимостью, целесообразно рассмотреть вопрос о привлечении внешних экспертов.

При подготовке к экспертизе следует тщательно собрать и систематизировать все необходимые документы: контракт, техническое задание, проектно-сметную документацию, исполнительную документацию, журналы производства работ, акты освидетельствования скрытых работ, сертификаты и паспорта на применяемые материалы. Недостаточное внимание к сбору документов может привести к серьезным последствиям для заказчика, включая необходимость проведения дополнительной экспертизы.

В процессе экспертизы важно четко фиксировать все действия членов комиссии, составлять акты осмотра, протоколы измерений, фототаблицы. При проведении лабораторных исследований и испытаний необходимо обеспечить присутствие представителей заинтересованных сторон. Отбор образцов должен оформляться актом изъятия, который подписывается заказчиком и исполнителем, а образцы необходимо тщательно и безопасно упаковать, чтобы они не были повреждены во время транспортировки.

При выявлении недостатков в акте должны быть указаны обоснованные замечания со ссылками на положения проектно-сметной или исполнительной документации, а также срок устранения недостатков. Акт, составленный с замечаниями, является основанием для отказа заказчиком в приемке выполненных работ.

В случае возникновения разногласий между заказчиком и подрядчиком по поводу качества выполненных работ рекомендуется привлекать внешних экспертов, обладающих необходимой квалификацией и независимостью. Внешняя экспертиза может быть организована по желанию заказчика во время приемки работ по любому заключенному контракту, и чаще всего это делается в случаях отсутствия в штате заказчика квалифицированных специалистов, возникновения спорных ситуаций или отсутствия материально-технической базы, необходимой для качественной оценки результатов.

На протяжении многих лет Союз «Федерация судебных экспертов» оказывает квалифицированное содействие заказчикам в вопросах экспертного сопровождения государственных контрактов. Наши специалисты обладают необходимыми специальными познаниями, опытом и квалификацией в различных областях науки и техники. Мы готовы оказать методологическую помощь в организации экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ, включая разработку локальных нормативных актов, формирование экспертных комиссий и подготовку методических рекомендаций по проведению экспертных исследований. В случаях, когда проведение внутренней экспертизы невозможно или нецелесообразно, мы обеспечиваем полное и всестороннее исследование всех обстоятельств, имеющих значение для объективной оценки качества выполненных работ или поставленных товаров, и готовим экспертные заключения, соответствующие всем требованиям законодательства. Именно для этих целей нами был создан специализированный ресурс, где можно получить подробную информацию обо всех аспектах экспертизы контрактов заключенных по 44-ФЗ.